<조태환>

대륙의회가 1776년 6월 7일에 대영 선전포고를 하면서 독립전쟁수행을 위해 13개 주들이 연맹하기로 결의하였다. 각주를 대표하는 13위원회에서 1777년 11월 7일에 ‘연맹헌장 (The Articles of Confederation)’을 가결하였다. 모든 주들이 동의하여 1781년 3월 1일에 연맹헌장이 발효되었다. 이때까지는 사실상 비합법적인 단체이었던 대륙의회는 독립선언문 가결, 각주의 정부수립지시, 독립전쟁 수행 등 실질적인 중앙정부의 역할을 6년여 해왔었다.

나라의 기틀이 되는 ‘연맹헌장’을 만들고 미국이라는 ‘새 나라를 건국하는 데에는 크게 보아 두 가지의 문제가 있었다. 첫째 ‘중앙정부’라는 것을 경험해본 정치지도자들이 없었다. 자연히 토의과정에서 끝없는 중구난방이 있었고 합의점에 도달하기까지 무한한 인내, 타협, 양보가 있었으며 낙태의 위험도 여러 번 겪어야 했다.

둘째는 ‘국가주권’과 독립을 내놓지 않으려고 버티는 13개의 독립국가들을 연맹이라는 어정쩡한 천막 속으로 들어오게 만드는 것이었다. 장마폭우 ‘영국’호가 없었더라면 아마 미국은 잉태되지 않았을 것이다. 주들은 간섭이 없는 중앙정부를 원하였다. 주들은 ‘국방, 외교, 통상’등은 중앙정부에 양도하지만 중앙정부에 명시적으로 양도한 권한이외에는 모든 권한을 주정부가 갖고 있기를 원했다.

대부분의 국가에서는 주정부는 중앙정부가 허용하는 권한만 가지고 있는 것과는 대조적이다. 주정부들은 과세, 재판, 통상과 상업, 투표권 규정 등에 관한 권한을 계속 가지고 있고자 하였다. 그중에서도 투표권제한은 소수민족차별을 위해 대부분의 남부 주들이 성역처럼 손을 대지 못하게 하여 존슨 대통령 재임시인 1964년에야 연방법인 ‘Voting Rights Acts’가 제정됨으로서 선거에서 인종차별이 없어졌다.

또 다른 극히 중요한 사항은 새 연맹의회에서 각주가 가질 투표권이었다. 오랜 논쟁 끝에 주의 크기에 상관없이 각주는 투표권 한 표씩만 갖도록 결정되었다. ‘1주1표’의 원칙은 새 ‘미국연맹’이 13개 주가 모인 연맹이지 미국민 전체를 대표하는 의회가 아니라는 것에 따른 것이다. 말하자면 크던 작던 간에 13개의 독립국가들이 대사 한 명씩을 국제연맹에 보내는 것과 마찬가지였다. 또 대륙의회의 의결을 위해서는 9개주의 찬성이 필요했지만 연맹헌장의 개헌은 모든 13개주 전부가 찬성하여야만 하도록 되어있었다. 이 연맹헌장에는 대통령, 각부 장관, 각급 판사 등의 임명절차 등은 규정되어 있지 않았다.

연맹의회에 주어진 권한에는 외교, 주간의 분쟁, 해운문제, 선전포고권, 화폐발행, 우편, 도량형제도 수립과, 주정부들의 관할밖에 있는 미국원주민 문제 처리 등이었다. 연맹의회는 국채발행권을 가지며 각주로부터 각주의 재산의 크기에 비례해서 연맹에 부담금을 납부하도록 하였다. 이 조항에는 재산이 많은 큰 주들이 반발하였었다. 그러나 이 조항을 어기고 어떤 주들이 부담금을 다 내지 않더라도 연맹의회에서 강제로 징수할 방법은 없었었다. 그러나 이 조항은 그대로 지켜졌었다.

이 연맹헌장 초안이 각 주에 보내졌을 때 각 주의 주의회와 타운미팅에서는 마치 새 연맹을 원하지 않는 것처럼 격렬한 논쟁들이 있었으나 모든 주들은 부분적인 개정을 요구하면서 초안에 동의하였다. 또 하나의 심각한 쟁점은 13개주 서쪽에 있는 미대륙 소유권에 관한 문제이었다.

매사추세츠, 커네티컷, 버지니아, 노스 캐롤라이나, 캘리포니아, 조지아 등의 큰 주들은 서부지역의 미개척 지역을 자기 주들의 영토이라고 주장하였으며 조지아주 경우에는 동쪽으로 대서양에서 부터 서쪽으로 태평양에 이르는 여러 지역들이 자기주의 영토라고 주장하였다. 재미있는 사실은 그 당시 서부지역의 지형이나 지질 등에 대하여 아는 사람은 아무도 없었던 점이다.

이 서부 영토문제는 애초부터 면적이 작거나 다른 주보다 먼저 서부영토 주장을 하지 않은 로드 아일랜드 주나 메릴랜드 주들로서는 감당하기 어려운 문제이었다. 여러 작은 주들은 큰 주들이 서부영토를 팔아서 독립 전쟁 때 진 빚을 갚고 주민들에게 부과하는 세금도 줄이게 되면 자기주의 주민들이 큰 주들로 옮겨갈 것도 걱정하였다.

이와 비슷한 주간의 분쟁은 오늘날 까지도 미국에 계속되어 오는 문제들 중의 하나이다. 이 작은 주들의 반발은 독립전쟁이 격렬해지자 수그러들기 시작하였으나 메릴랜드 주는 거의 모든 큰 주들이 ‘자기주의 영토’들을 연맹에 헌납하겠다고 결정할 때까지 버티었다.

버지니아 주는 서부영토를 연맹에 헌납하면서 서부영토들이 앞으로 기존의 주들과 동등한 자격으로 새 주들로 될 것을 요구하면서 가장 큰 서부영토를 연맹에 헌납하였다. 드디어 메릴랜드 주는 1781년 2월에 연맹헌장에 마지막으로 찬성하였고 1781년 3월 1일에 연맹헌장은 정식으로 발효되었다.

연맹의회는 결국 13개 주들을 다 합한 면적의 몇 배가 되는 서부지역 땅들을 소유하게 되었다. 독자적인 세원이 없는데다가 주들의 부담금 납부에만 계속 의지하기가 어려워진 연맹의회에게는 이 서부지역 공유지(public domain) 들이 중요한 재정재원이 되었다.

아직 분명한 지도도 없는 상태에서 연맹의회는 1787년에 토지분할 특별법을 제정하였다. 땅을 측량하여 사방 6마일마다 타운으로 지정하고 그중 일부는 학교유지용으로, 다른 일부는 연맹소유로 남겨두고 나머지 땅들은 개척자들에게 판매하였다. 여러 부동산 투자가, 투기가, 개척단들도 참여하여 어떤 경우에는 에이커 당 8센트로 150여만 에이커를 사들이기도 하였다.

연맹의회는 서부지역 땅들을 어떤 개별주의 영토로 주지 않기로 한 원칙에 따라 모든 서부지역 땅들을 기존 주들과 동등한 자격의 새 주가 되도록 하였다. 그때까지만 해도 연맹의회는 서부지역 땅들이 나무조차 잘 자라지 않는 박토이거나 사막 등이었던 것으로 잘못 알고 있었다. 그러나 사실은 대부분의 서부의 땅들은 벌목하는 수고를 할 필요도 없는 세계 최고의 비옥한 옥토들이었다.

연맹의회는 새 주들이 재정적으로 자립하기 위해서는 주의 면적이 아주 커야할 것으로 판단하였다. 미국지도를 보면 초기 동부 13주에 비해서 모든 서부 주들의 면적이 엄청나게 큰 것을 보게 되는데 이러한 연맹의회의 잘못된 판단에 그 원인이 있다.

연맹의회는 새로운 주로 만들기로 결정된 허허벌판에 주지사, 총무국장 (secretary), 판사 세 명을 임명하고 그 지역의 인구가 자유성인남자 5,000명이 되면 자치를 위한 의회를 수립하도록 하였고 인구가 60,000명이 되면 연맹의회에 새 주 설립신청을 할 수 있도록 하였다. 새 주들에는 종교의 자유를 보장하도록 하였으며 뉴잉글랜드 지역 주민들을 유치하기 위하여 노예제도를 금지시켰다.